“ไม่น่าเชื่อว่ากฎหมายที่มีเนื้อหาก้าวล่วง-ซ้ำซ้อนกับกฎหมายฉบับอื่นจะผ่านความเห็นชอบจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงการคลัง และ ครม. ออกมาได้ โดยไม่มีข้อท้วงติง .....”
กำลังเป็นเรื่องที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก
เรื่องของร่างพระราชบัญญัติการขนส่งทางราง พ.ศ. .... ที่กระทรวงคมนาคม และรัฐบาลนำเสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนฯ เพื่อรองรับการจัดตั้ง “กรมการขนส่งทางราง” ในสังกัดกระทรวงคมนาคม ซึ่งจะว่าไปหากเป็นการจัดตั้งหน่วยงานรัฐระดับกรมตามปกติ อย่างกรมทางหลวง หรือทางหลวงชนบท ย่อมไม่ใช่เรื่องแปลก!
แต่ที่หลายฝ่ายตั้งข้อกังขาก็คือ เนื้อหาของร่าง พ.ร.บ.การขนส่งทางรางฯ ที่กระทรวงคมนาคม ยกร่างขึ้นมานั้น หาใช่การจัดตั้งหน่วยงานระดับกรมอย่างที่เข้าใจกัน แต่น่าจะเป็นการจัดตั้ง “หน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระ” ที่จะเข้ามาทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการขนส่งทางราง และการประกอบกิจการขนส่งทางรางครบวงจรมากกว่า
เพราะแทนจะมุ่งเน้นภารกิจของกรมขนส่งทางรางในการวางโครงสร้างพื้นฐานด้านขนส่งทางราง กำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ในการก่อสร้างราง ทั้งบนดิน ใต้ดิน เฉกเช่นกรมทางหลวง หรือกรมทางหลวงชนบท แต่ร่างกฎหมายฉบับนี้กลับรุกคืบไปถึงขั้นเป็นทั้งหน่วยงานปฏิบัติ (Operator) และหน่วยงานกำกับดูแล (Regulator) กิจการขนส่งระบบรางครบวงจร รวมไปถึงการกำหนดหลักเกณฑ์การอนุญาตประกอบกิจการขนส่งทางราง การเพิกถอนการอนุญาต สัญญาสัมปทานกิจการขนส่งทางราง อย่างรถไฟฟ้า รถไฟความเร็วสูง โดยมีบทบัญญัติที่ก้าวล่วง-ซ้ำซ้อนกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่แล้ว
จนก่อให้เกิดคำถามรัฐบาลและกระทรวงคมนาคม กำลังรุกคืบจัดตั้งกรมการขนส่งทางราง หรือ “หน่วยงานชของรัฐที่เป็นอิสระ” เทียบเท่าคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) และคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) กันแน่!!!
*******
คลี่ร่าง กม.พิสดาร พ.ร.บ.การขนส่งระบบราง
กระทรวงคมนาคมให้เหตุผลในการยกร่าง พ.ร.บ.การขนส่งทางราง พ.ศ. ... โดยที่ปัจจุบันมีการจัดตั้งกรมการขนส่งทางรางขึ้นในกระทรวงคมนาคม แต่ยังไม่มีบทบัญญัติสำหรับการกำกับดูแลมาตรฐานและความปลอดภัยการกำกับการประกอบกิจการ การวิจัยและพัฒนา เพื่อให้เกิดนวัตกรรมขึ้นในระดับประเทศและระดับภูมิภาค ....จึงได้ตรากฎหมายฉบับนี้
เนื้อหาของ กม.ฉบับนี้ ซึ่งมีบทบัญญัติรวม 10 หมวด 149 มาตรานั้น ดังนี้
หมวด 1 คณะกรรมการนโยบายการขนส่งทางราง (ม. 5 – ม. 11)
หมวด 2 หน้าที่และอำนาจของกรมการขนส่งทางราง (ม.12 – ม.22)
หมวด 3 เขตระบบรถขนส่งทางราง เขตปลอดภัยระบบรถขนส่งทางราง และเขตสถานีรถขนส่งทางราง (ม.23 – ม.36)
หมวด 4 การดำเนินการเกี่ยวกับการประกอบกิจการขนส่งทางรางและการให้เอกชนร่วมลงทุนในการประกอบกิจการขนส่งทางราง (ม.37 – ม.42)
หมวด 5 การประกอบกิจการขนส่งทางราง แบ่งเป็น 4 ส่วน
ส่วนที่ 1 การประกอบกิจการขนส่งทางรางโดยเอกชน (ม.43 ม.52)
ส่วนที่ 2 หน้าที่ของผู้ได้รับใบอนุญาต
หมวด 6 คนโดยสารและบุคคลที่อยู่ในบริเวณสถานีรถขนส่งทางราง (ม.92 – ม.94)
หมวด 7 การกำหนดอัตราค่าโดยสาร (ม.95 – ม.98)
หมวด 8 การกำกับดูแลการประกอบกิจการขนส่งทางราง
หมวด 9 บทกำหนดโทษ
บทเฉพาะกาล
ทั้งนี้ ในหมวด 1 “คณะกรรมการนโยบายการขนส่งทางราง” มีนายกฯ รัฐมนตรีเป็นประธาน มีอำนาจหน้าที่ (มาตรา 9) ดังนี้ (1) ให้ความเห็นชอบแผนการพัฒนาการขนส่งทางราง (2) ให้ความเห็นชอบโครงการของหน่วยงานของรัฐในการประกอบกิจการขนส่งทางราง (3) เสนอแนวทางในการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพย์สินอื่นที่ได้รับประโยชน์จากการประกอบกิจการขนส่งทางราง (4) เสนอแนวทางการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีต่อคณะรัฐมนตรี (5) เสนอแนวทางในการเชื่อมต่อการขนส่งทางรางกับการขนส่งทางอากาศ การขนส่งทางน้ำ ....
(6) กำหนดอัตราขั้นสูงของค่าโดยสาร ค่าขนส่ง ค่าใช้ประโยชน์จากรางและทรัพย์สินที่จำเป็นในการประกอบกิจการขนส่งทางราง และค่าธรรมเนียมอื่น รวมถึงกำหนดประเภทของบุคคลที่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องชำระค่าโดยสาร...
ขณะที่มาตรา 13 ว่าด้วยบทบาทอำนาจหน้าที่ของกรมการขนส่งทางราง ตามมาตรา 13 (1)-(19) อาทิ (1) การจัดแผนแม่บทด้านการพัฒนาการขนส่งทางราง เพื่อเสนอต่อคณะกรรมการให้ความเห็นชอบ (3) การศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับการกำหนดแนวทางในการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพย์สินอื่น (7) การศึกษาและวิเคราะห์โครงการของหน่วยงานของรัฐในการประกอบกิจการขนส่งทางราง (8) จัดทำและประกาศใช้มาตรฐานการขนส่งทางรางในด้านต่างๆ (9) ศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับการกำหนดอัตราสูงสุดของค่าโดยสาร ค่าขนส่ง และค่าธรรมเนียมอื่นเกี่ยวกับการขนส่งทางราง (13) กำกับดูแล ติดตาม และตรวจสอบการดำเนินการของผู้ได้รับใบอนุญาตให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ เป็นต้น
พิจารณาโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายการขนส่งทางราง และกรมการขนส่งทางรางข้างต้น จะเห็นได้ชัดถึงเป้าหมายของการยกร่างกฎหมายฉบับนี้ ที่ไม่ได้เป็นเพียงการจัดตั้งกรมขนส่งทางรางปกติเท่านั้น แต่ได้ขยายขอบเขตเป็น “หน่วยงานกำกับดูแล” เช่นเดียวกับกรมขนส่งทางบก ที่มีคณะกรรมการขนส่งทางบกกลางทำหน้าที่กำกับดูแลการให้สัมปทานเดินรถสาธารณะทั้งส่วนกลางและภูมิภาค หรือกรมเจ้าท่าที่ทำหน้าที่กำกับดูแลการอนุญาตเดินเรือในน่านน้ำไทย
แต่สถานะของกรมขนส่งทางราง ตามร่าง กม.ฉบับนี้ ยังก้าวหน้าไปมากกว่านั้น....
ก้าวล่วง กม.ร่วมลงทุน - จ้องให้สัมปทานเอง
ในหมวด 2 การจัดทำโครงการการขนส่งทางรางที่กำหนดไว้ในมาตรา 14 ให้กรมการขนส่งทางรางจัดทำแผนพัฒนาการขนส่งทางราง โดยให้เสนอขอความเห็นชอบแผนดังกล่าวต่อคณะกรรมการ เพื่อประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี...
ขณะที่ในหมวด 2 ส่วนที่ 2 ที่ว่าด้วยการเสนอโครงการการขนส่งทางรางกำหนดไว้ในมาตรา 19 ในการเสนอโครงการเกี่ยวกับการขนส่งทางราง ให้เจ้าของโครงการดำเนินการดังนี้
(1) กรณีรถไฟและรถไฟฟ้า ให้จัดทำรายงานผลการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ และรายงานผลการศึกษาวิเคราะห์โครงการ เสนอเรื่องต่อคณะกรรมการ
(2) กรณีรถราง ให้จัดทำรายงานผลการศึกษาวิเคราะห์โครงการเสนอต่อผู้มีอำนาจกำกับดูแลตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น ก่อนเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมให้ความเห็นชอบ แล้วเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการเพื่อให้ความเห็นประกอบการพิจารณาของ ครม.
เป็นที่น่าสังเกตว่า บทบัญญัติมาตรา 19 พรบ.การขนส่งทางรางญข้างต้นหาใช่เป็นเรื่องของการพิจารณาโครงการขนส่งทางรางตามปกติของหน่วยงานระดับกรม แต่เป็นเรื่องของการ “ก้าวล่วง” อำนาจตามกฎหมายอื่นๆ โดยเฉพาะ “พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนฯ” หรือ “พ.ร.บ.พีพีพี”
เพราะในวรรคท้ายของมาตรา 19 ระบุไว้ว่า “ในการเสนอโครงการตามวรรคหนึ่ง ให้เจ้าของโครงการส่งเรื่องให้กรมการขนส่งทางราง เพื่อเสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี... หากมีการก่อสร้างรางเพื่อการขนส่ง ต้องได้รับความเห็นชอบจากอธิบดี และปฏิบัติให้เป็นไปตามมาตรฐานการขนส่งทางรางตามพระราชบัญญัตินี้
เพื่อประโยชน์ในการพิจารณาเห็นชอบของอธิบดีตามวรรคสาม ให้อธิบดีมีอำนาจสั่งให้เอกชนผู้ดำเนินโครงการหรือประกอบกิจการขนส่งทางรางจัดส่งข้อมูล หรือเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการ หรือมีอำนาจเรียกให้เอกชนดังกล่าวเข้ามาให้ข้อมูลเพิ่มเติมประกอบการพิจารณาได้
บทบัญญัติข้างต้นก่อให้เกิดคำถามตามมาในทันที เพราะปกติการจะพิจารณาต่อขยายสัญญาสัมปทาน หรือการให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนในรถราง รถไฟฟ้า หรือรถไฟความเร็วสูงนั้น นอกจากหน่วยงานเจ้าของโครงการจะพิจารณาอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานโดยตรงว่าสามารถดำเนินการได้เอง หรือให้สัมปทานได้เองหรือไม่แล้ว ยังต้องพิจารณาด้วยว่าเป็นโครงการที่เข้าข่ายต้องดำเนินการตามพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (พ.ร.บ.พีพีพี) ด้วยหรือไม่
แต่ พ.ร.บ.การขนส่งทางรางฯ กลับกำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการที่ประสงค์จะดำเนินโครงการเมกะโปรเจกต์ที่เกี่ยวข้องกับกิจการขนส่งทางรางเหล่านี้ ไม่ว่าจะรถราง รถไฟฟ้าหรือรถไฟความเร็วาสูง รวมไปถึงการต่อขยายสัญญาสัมปทานในอนาคต ต้องขออนุมัติดำเนินการกับกรมการขนส่งทางรางด้วย (มาตรา 19) และต้องปฏิบัติตามประกาศ หลักเกณฑฎ์ เงื่อนไขที่อธิบดีกรมขนส่งทางราง กำหนดตามกฎหมายฉบับนี้ทุกกระเบียดนิ้ว
จนก่อให้เกิดคำถาม การดำเนินโครงการ “เมกะโปรเจกต์” ที่แต่เดิมหน่วยงานเจ้าของโครงการที่ต้องให้สัมปทานหรือเปิดทางเอกชนเข้ามาร่วมลงทุนดำเนินการตาม พ.ร.บ.การร่วมลงทุนฯ หรือ “พ.ร.บ.พีพีพี” อยู่แล้ว เมื่อกฎหมายฉบับนี้ใช้บังคับ จะต้องให้หน่วยงานเหล่านั้นเปลี่ยนมาขออนุญาตจากกรมการขนส่งทางรางแทนอย่างนั้นหรือ?
ยิ่งกว่านั้นในมารตรา 20 “การดำเนินการโครงการการขนส่งทางราง รัฐอาจให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการเอง หรืออาจให้มีการดำเนินการโดยการให้เอกชนร่วมลงทุน พร้อมกำหนดรายละเอียดในมาตรา 21 ในกรณีที่รัฐให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการเอง ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการเสนอโครงการเกี่ยวกับการขนส่งทางรางต่อคณะรัฐมนตรี โดยมีรายการดังต่อไปนี้
ก. กรณีรถไฟและรถไฟฟ้า (1) วัตถุประสงค์ และเป้าหมายของโครงการ (2) ขอบเขตของโครงการ (3) ระยะเวลาของโครงการ (4) ประมาณการต้นทุนและค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการ ตลอดระยะเวลาโครงการ(5) แหล่งเงินทุนที่ใช้ดำเนินการ (6) ผลการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้อง ....(7).........(13) ประโยชน์อย่างอื่นเพื่อสาธารณะ เช่น การเชื่อมต่อกับอาคารที่เกี่ยวข้อง
ข. กรณีรถราง (1)วัตถุประสงค์ และเป้าหมายของโครงการ(2) ขอบเขตของโครงการ (3) ระยะเวลาของโครงการ (4) การลงทุนของรัฐและขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ถ้ามี)(5) ประมาณการต้นทุนและค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการ ตลอดระยะเวลาโครงการ (6) แหล่งเงินทุนที่ใช้ดำเนินการ (7) ผลการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้อง
ขณะที่มาตรา 22 กำหนดเอาไว้ว่า “ในกรณีที่รัฐให้มีการดำเนินกิจการโดยการให้เอกชนร่วมลงทุน ให้เจ้าของโครงการเสนอโครงการเกี่ยวกับการขนส่งทางรางที่มีเอกชนร่วมลงทุนต่อคณะรัฐมนตรี โดยนอกจากรายการตามมาตรา 21 แล้ว ให้มีรายการเพิ่มเติมดังต่อไปนี้ด้วย ....
บทบัญญัติมาตรา 20 มาตรา 21 ข้างต้นนี้แทบจะถอดแบบยกเอามาจากรายละเอียดในการนำเสนอโครงการเมกะโปรเจกต์ทั้งหลายที่บัญญัติไว้ใน พรบ.ว่าด้วยการร่วมลงทุนฯ หรือ พ.ร.บ.พีพีพี ทุกกระเบียดนิ้ว อันเป็นบทบัญญัติที่หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องดำเนินการอยู่แล้ว แต่ได้ถูกนำมากำหนดเป็นหลักการที่ต้องดำเนินการซ้ำซ้อนอีก
ทั้งที่ตามปกติของการดำเนินโครงการรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการให้สัมปทาน หรือการร่วมลงทุนกับเอกชนในโครงการเหล่านี้ หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องดำเนินการอยู่แล้วตามหลักเกณฑ์ประกาศ กฎกระทรวงที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.การร่วมลงทุนฯ
ยิ่งหากเป็นโครงการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนที่ดำเนินการอยู่แล้ว อย่างสัมปทานรถไฟฟ้าสายสีเขียวของกทม.ที่ให้สัมปทานร่วมลงทุนกับ บมจ.บีทีเอส (BTS) และจะสิ้นสุดสัญญาสัมปทานในปี 2572 ด้วยแล้ว พ.ร.บ.การร่วมลงทุนฯ ยังกำหนดหลักการเอาไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 49 “ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทำแนวทางการดำเนินโครงการต่อเนื่องจากโครงการร่วมลงทุนภายหลังจากสัญญาร่วมลงทุนสิ้นสุดลง โดยเปรียบเทียบกรณีที่หน่วยงานของรัฐดำเนินการเอง และกรณีให้เอกชนร่วมลงทุน เสนอรัฐมนตรีเจ้าสังกัดอย่างน้อย 5 ปี ก่อนที่สัญญาร่วมลงทุนจะสิ้นสุดลง โดยให้คำนึงถึงประโยชน์ของรัฐ ความต่อเนื่องในการให้บริการสาธารณะ และผลกระทบต่อประชาชน
ในกรณีที่รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดกำหนดให้มีการดำเนินโครงการต่อเนื่องจากโครงการร่วมลงทุนภายหลังสัญญาร่วมลงทุนสิ้นสุดลง ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการดำเนินการตามพระราชบัญญัตินี้เสมือนเป็นโครงการร่วมลงทุนใหม่”
บทบัญญัติมาตรา 49 แห่ง พ.ร.บ.ว่าด้วยการร่วมลงทุนฯ ข้างต้นครอบคลุมการดำเนินโครงการสัมปทานที่มีอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่หน่วยงานรัฐจะดำเนินโครงการเอง การต่อขยายสัญญาสัมปทาน หรือแม้แต่การเปิดประมูลหาเอกชนเข้ามาดำเนินโครงการใหม่ในกิจการของรัฐ ซึ่งก็รวมไปถึงโครงการขนส่งระบบราง หรือรถไฟฟ้าทั้งหลายเหล่านี้ จนแทบจะนึกไม่ออกเลยว่า ยังมีช่องทางใดที่กระทรวงคมนาคมจะยื่นมือเข้ามามีเอี่ยวขอเป็นผู้พิจารณาสัญญาสัมปทานโครงการเหล่านั้นเสียเอง....
“ความพยายามในการ “ก้าวล่วง” พ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 ที่จะทำให้โครงการขนส่งระบบราง และการให้สัมปทานในอนาคตปั่นป่วนหลังกฎหมายฉบับนี้ใช้บังคับนั้น ไม่น่าเชื่อว่า หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาเนื้อหาของร่างกฎหมายฉบับนี้ ทั้งสำนักงานคณะกรรมการกษฎีกา กระทรวงการคลัง กระทรวงมหาดไทย และคณะรัฐมนตรี (ครม.) จะปล่อยให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ผ่านออกมาจนนำเสนอต่อสภาผู้แทนฯ ได้ โดยปราศจากข้อท้วงติง”
และไม่ใช่เพียงแค่นี้ ยังมีต่อในตอนที่ 2..
