ดร.สุเมธ องกิตติกุล ผู้อำนวยการวิจัย ด้านนโยบายการขนส่ง และโลจิสติกส์ และนางสาวธมลวรรณ ทาสุวรรณ นักวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เปิดเผยรายงานการศึกษา “นโยบายค่าโดยสารรถไฟฟ้า 20 บาทตลอดสาย” ที่รัฐบาลให้คำมั่นจะผลักดันให้เกิดขึ้นจริงภายใน 30 กันยายน 68 พร้อมเปิดให้ประชาชนลงทะเบียนใช้งานผ่านแอปพลิเคชัน “ทางรัฐ” ว่า
หากนโยบายนี้เกิดขึ้นจริงจะกลายเป็น “จุดเปลี่ยน” ครั้งสำคัญที่ทำให้ประชาชนเข้าถึงรถไฟฟ้าได้ง่ายขึ้น ประหยัดขึ้น และอาจเป็นก้าวสำคัญของการพัฒนาระบบตั๋วร่วม แต่ในอีกมุมหนึ่ง ยังมีคำถามที่ยังไร้คำตอบชัดเจน เช่น มาตรการนี้จะเป็นผลดีกับใครในระยะยาว ใครควรเป็นผู้แบกรับต้นทุนที่เกิดขึ้น หรือท้ายที่สุดแล้วเรากำลังแลก “ความถูก” ระยะสั้น กับ “ภาระ” ที่ไม่มีที่สิ้นสุดอยู่หรือไม่
#ใครได้-ใครเสีย เมื่อค่าโดยสารรถไฟฟ้าถูกลง
ปัจจุบันค่าโดยสารรถไฟฟ้าเฉลี่ยอยู่ที่ 31 บาทต่อสายไม่รวมกรณีเดินทางข้ามสายทางที่อาจทำให้ค่าโดยสารเพิ่มขึ้นอีกเท่าตัว ดังนั้นนโยบายค่าโดยสารรถไฟฟ้า 20 บาทตลอดสาย จึงมีประโยชน์หลักทำให้ค่าโดยสารที่ผู้ใช้ระบบรถไฟฟ้าต้องจ่ายอาจลดลงกว่า 30% หรือมากกว่านั้น เมื่อค่าใช้จ่ายลดลง ย่อมส่งผลโดยตรงต่อพฤติกรรมผู้โดยสาร มีแนวโน้มจะหันมาใช้บริการรถไฟฟ้ามากขึ้น โดยคาดการณ์ว่า จำนวนการใช้บริการรถไฟฟ้าจะเพิ่มขึ้นประมาณ 2 แสนเที่ยวโดยสารต่อวันหรือราว 14%
นอกจากผู้โดยสารจะได้ประโยชน์โดยตรง ผู้ให้บริการรถไฟฟ้า ภาคธุรกิจโดยรอบสถานีก็จะได้รับอานิสงส์เช่นกัน ขณะเดียวกันภาครัฐเองก็หวังว่านโยบายนี้จะเป็นตัวจุดประกายให้ประชาชนหันมาใช้ระบบขนส่งสาธารณะมากขึ้น ลดการใช้รถยนต์ส่วนตัว ลดมลพิษ ลดปัญหาการจราจร และส่งเสริมให้เมืองมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นในระยะยาว
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะเป็นนโยบายที่มีแนวโน้มประสบความสำเร็จสูง แต่แท้จริงแล้วนโยบายนี้อาจไม่ได้สร้างผลกระทบทางบวกมากพอที่จะพลิกโฉมระบบขนส่งสาธารณะไทยได้ เปรียบเทียบกรณีที่รัฐบาลประกาศให้ประชาชนขึ้นรถไฟฟ้าฟรี เป็นเวลา 7 วันช่วงวันที่ 25 – 31 มกราคม 2568 หวังแก้ปัญหาเรื่องฝุ่น และดึงให้ประชาชนเปลี่ยนมาใช้ระบบขนส่งสาธารณะเพิ่มขึ้น ซึ่งสามารถกระตุ้นให้มีผู้ใช้รถไฟฟ้าเพิ่มขึ้นราว 40% เท่านั้นสะท้อนให้เห็นว่าต่อให้ค่าโดยสารฟรีทั้งหมด ผู้โดยสารก็ยังเพิ่มขึ้นแค่ 40% เท่านั้น ไม่ได้ทำให้คนเปลี่ยนพฤติกรรมการเดินทางอย่างชัดเจน
"พฤติกรรมการเดินทางของคนไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ง่ายๆ ผู้ที่จำเป็นต้องใช้รถไฟฟ้าอยู่แล้วก็จะยังคงใช้ต่อไป ขณะที่ผู้ที่ไม่เคยใช้ หรือใช้ระบบขนส่งรูปแบบอื่น เช่น รถเมล์ รถตู้ วินมอเตอร์ไซค์ ซึ่งสะดวกหรือประหยัดค่าใช้จ่ายอยู่แล้ว ก็อาจไม่เปลี่ยนพฤติกรรมการใช้ แม้ราคาจะลดลง"
นอกจากนี้ จำนวนผู้ใช้รถไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้น ไม่ได้บ่งบอกว่า จำนวนผู้ใช้ระบบขนส่งสาธารณะได้เพิ่มขึ้นด้วย เพราะกลุ่มที่จะเปลี่ยนมาใช้รถไฟฟ้าส่วนใหญ่จะเป็นผู้ใช้ระบบขนส่งสาธารณะอยู่แล้ว เช่น รถเมล์ รถตู้ หรือรถรับจ้าง (แท็กซี่ วินมอเตอร์ไซค์ สามล้อ) จำนวนผู้ใช้รถไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้น จึงอาจหมายถึงผู้ใช้ระบบขนส่งสาธารณะรูปแบบอื่นเผลี่ยนใช้รถไฟฟ้ามากขึ้นเท่านั้น
ภาพรวมในขณะนี้ รถไฟฟ้าหลายสาย ยังไม่มีผู้โดยสารมากนัก และสามารถรองรับจำนวนผู้โดยสารที่จะเพิ่มขึ้นจากมาตรการได้ (เช่น สายสีม่วง สายสีเหลือง สายสีชมพู) โดยไม่ต้องเปลี่ยนแปลงการให้บริการแต่อย่างไร แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าในชั่วโมงเร่งด่วน รถไฟฟ้าหลายสาย มีสภาพที่ “แออัด” หากมีผู้โดยสารเพิ่มขึ้นเพียงนิด ก็อาจทำให้ระบบรถไฟฟ้าไม่สามารถรองรับได้ไหว
หากต้องการขยายความสามารถในการรองรับ (capacity) ของระบบให้เพียงพอกับความต้องการของประชาชน ก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องมีการลงทุนเพิ่มเติม ทั้งการซื้อขบวนรถ การเพิ่มเที่ยว การเพิ่มพนักงาน หรือแม้กระทั่งปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานใหม่ ซึ่งมีต้นทุนที่สูงและต้องวางแผน ซึ่งจะเกิดคำถามตามมาทันทีว่าแล้วภาครัฐ หรือเอกชน ควรเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นจากมาตรการในส่วนนี้
#ปัญหาโลกแตก ใครแบกรับภาระชดเชย
"ปฏิเสธไม่ได้ว่านโยบาย 20 บาทตลอดสาย ช่วยลดภาระค่าใช้จ่ายของประชาชน แต่ส่วนต่างของ “ค่าโดยสาร” ที่หายไป เป็นสิ่งที่ต้องชดเชยกลับให้กับเอกชน – ผู้ให้บริการรถไฟฟ้า ซึ่งแบกรับต้นทุนการเดินรถที่อาจเพิ่มสูงขึ้นด้วยเช่นกันเพื่อให้นโยบายดำเนินการได้ “ภาครัฐ” จึงเป็นตัวแปรสำคัญที่ต้องเข้ามาจัดสรร “เงินชดเชย” ให้กับเอกชน"
ปัญหาคือ เอกชนแต่ละเจ้า รถไฟฟ้าแต่ละสาย มีรูปแบบสัญญาสัมปทานและการประกอบการที่ไม่เหมือนกัน บางสายรัฐลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และจ้างเอกชนเดินรถ (PPP Gross Cost) เช่น สายสีม่วง ขณะที่บางสายเอกชนลงทุนและจัดเก็บรายได้เองทั้งหมด (PPP Net Cost) เช่น สายสีเขียว และสายสีน้ำเงินความซับซ้อนของสัญญาสัมปทานเหล่านี้ทำให้ “สูตรการคำนวณเงินชดเชย” เป็นอีกโจทย์สำคัญ ที่ต้องตีให้แตกก่อนเริ่มดำเนินการจริง
ในเชิงทฤษฎี มี 2 สูตรที่สามารถใช้คำนวณเงินชดเชยได้ ดังนี้..
สูตรที่ 1 ชดเชย “รายได้ค่าโดยสารที่ลดลง” เงินชดเชย = รายได้ค่าโดยสารก่อนมีมาตรการ – รายได้หลังมีมาตรการในกรณีนี้ หากผู้โดยสารเพิ่มขึ้น รายได้ของผู้ให้บริการยิ่งเพิ่มขึ้น ช่องว่างระหว่างรายได้ก่อนและหลังมีมาตรการแคบลง ทำให้เงินชดเชยอาจลดลงหรือไม่ต้องชดเชยเลย
สูตรที่ 2 ชดเชย “ค่าโดยสารต่อเที่ยว” เงินชดเชย = จำนวนผู้โดยสาร X ส่วนต่างค่าโดยสารเฉลี่ยต่อเที่ยวกลับกัน ในกรณีนี้ ยิ่งผู้โดยสารเพิ่มขึ้น ยิ่งต้องชดเชยมากขึ้น เพราะชดเชยตามจำนวนเที่ยวการเดินทางและส่วนต่างค่าโดยสารที่คงอยู่
ทั้งนี้จะเห็นว่า ในสูตรที่ 1 ต้องใช้เงินชดเชยประมาณ 5 พันล้านบาทต่อปี ในขณะที่สูตรที่ 2 ต้องใช้เงินชดเชยถึง 1 หมื่นล้านบาทต่อปี
แน่นอนว่า หากต้องการใช้เงินชดเชยน้อยที่สุด และมาตรการมีความยั่งยืนในระยะยาว การสูตรชดเชยสูตรที่ 1 ดูเป็นคำตอบของโจทย์นี้ อย่างไรก็ตาม หากมีสายทางที่ต้องลงทุนเพิ่มเติมเพราะคนขึ้นมาก ก็อาจไม่สามารถใช้โมเดลนี้ได้
ทั้งนี้ ภายใต้ “สัญญาสัมปทาน” ที่ผูกมัดระหว่างรัฐและผู้ให้บริการรถไฟฟ้าโดยเฉพาะในรูปแบบ PPP Net Cost เป็นตัวผูกมัด ให้รถไฟฟ้า ต้องมี “อัตราค่าโดยสารต่อเที่ยวตามที่กำหนด” เป็นหลักประกันว่า ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม ผู้ให้บริการต้องได้รับค่าโดยสารต่อเที่ยวตามที่กำหนดในสัญญาสัมปทานเท่านั้น
หากมีการเปลี่ยนแปลงเป็น 20 บาท ต่อให้สุดท้ายรายได้ผู้ให้บริการไม่เปลี่ยนแปลง หรือแม้กระทั่งเพิ่มขึ้น ยังไงผู้ให้บริการก็ต้องได้ “อัตราค่าโดยสารต่อเที่ยวตามที่กำหนด” เงินชดเชยสูตรที่ 2 จึงอาจกลายเป็นสูตรเดียวที่เป็นไปได้ ถ้าไม่มีการแก้สัญญาสัมปทาน ส่งผลให้เงินที่รัฐต้องจ่ายเงินชดเชยในจำนวนที่มากแล้ว ยังเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ประกอบการ โดยเฉพาะในกรณีที่ผู้โดยสารเพิ่มขึ้นสูง เพราะจะได้เงินชดเชยมากขึ้นตาม
แต่คำถามที่ตามมาคือ “รัฐควรอุดหนุนถึงระดับไหน” และ จะปล่อยให้เอกชนได้ประโยชน์เกินควรหรือไม่ โดยสรุป รัฐบาลต้องรับภาระเงินชดเชยกว่าปีละหมื่นล้านบาท เพื่อแลกกับผู้ใช้รถไฟฟ้าที่อาจเพิ่มขึ้นราว 14% หากเป้าหมาย “ระยะยาว” ของรัฐบาล คือ “การเปลี่ยนพฤติกรรมการเดินทาง” ให้คนลดการใช้รถส่วนบุคคล มาใช้ระบบขนส่งสาธารณะอย่างถาวร รัฐบาลควรจริงจังกับการผลักดันให้เกิดระบบตั๋วร่วมทั้งระบบ มากกว่าการลดค่าโดยสารเพียงอย่างเดียว
"คำถามสำคัญที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ คือ รัฐบาลไทย จะไปหาเงินชดเชยมาจากแหล่งใด รายได้ภาครัฐ หรือ ภาษีประชาชน และสุดท้ายแล้วคุ้มค่าหรือไม่ที่จะดำเนินมาตรการต่อไปในระยะยาว หรือนโยบาย 20 บาทนี้จะเป็นแค่นโยบายระยะสั้นรอวันเปลี่ยนผ่านทางการเมือง"
