ประเด็นความซ้ำซ้อน-ย้อนแย้งและก้าวล่วงกฎหมายอื่นของร่าง พ.ร.บ.การขนส่งทางราง พ.ศ..... ที่กระทรวงคมนาคมและรัฐบาลได้ยกร่างขึ้นมานั้น ยังไม่จบแค่นั้น ยังมีเนื้อหาสุดพิสดารของร่างกฎหมายฉบับนี้ที่หากประกาศใช้บังคับจะส่งผลกระทบต่อการดำเนินโครงการระบบขนส่งทางราง ทั้งที่มีอยู่ในปัจจุบันและที่จะดำเนินการในอนาคตตามมา...
พิลึก! ยกระดับ กม.ขนส่งทางรางเหนือ พ.ร.บ.พีพีพี
มาตรา 23 ในกรณีที่เป็นโครงการที่รัฐให้มีการดำเนินกิจการโดยการให้เอกชนร่วมลงทุน เมื่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบโครงการแล้ว...ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการดำเนินการตามพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน สัญญาสัมปทาน หรือสัญญาร่วมลงทุนตามวรรคหนึ่ง จะต้องมีข้อกำหนดที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้…
ขณะที่มาตรา 24 กลับกำหนดว่า “การประกอบกิจการเดินรถขนส่งทางราง มิให้ถือว่าเป็นการร่วมลงทุนตามกฎหมายว่าด้วยการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน”
บทบัญญัติมาตรา 23 และมาตรา 24 ดังกล่าว สะท้อนให้เห็นความพยายามของกระทรวงคมนาคมที่จะ “ก้าวล่วง” บทบัญญัติตาม พ.ร.บ.การร่วมลงทุน ระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 (พ.ร.บ.พีพีพี) ที่ทุกหน่วยงานต้องดำเนินการเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว โดยหากหน่วยงานรัฐประสงค์ที่จะดำเนินโครงการ “เมกะโปรเจกต์” ทั้งกรณีที่ต้องการดำเนินการเอง หรือที่ต้องดึงเอกชนเข้ามารับสัมปทาน หรือร่วมลงทุน อย่าง โครงการรถไฟฟ้า หรือรถไฟความเร็วสูงทั้งหลาย นอกจากจะต้องปฏิบัติตาม พรบ.การร่วมลงทุนฯ (พีพีพี) แล้ว ยังต้องปฏิบัติตาม พรบ.การขนส่งทางรางฯ ของกระทรวงคมนาคมนี้ด้วย
จนก่อให้เกิดคำถาม อธิบดีกรมขนส่งทางราง มีอำนาจถึงขั้นออกใบอนุญาต หรือให้สัมปทานในกิจการขนส่งทางรางได้เช่นเดียวกับที่ “คณะกรรมการขนส่งทางบกกลาง” ให้สัมปทานเดินรถสาธารณะ แท็กซี่ รถเมล์ รถร่วม บขส.ทั่วประเทศทั้งหลาย หรือที่ “คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.)” ที่กำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงาน โรงไฟฟ้าและกิจการที่เกี่ยวข้องกับพลังงานทั้งระบบ หรือที่ “คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.)” ให้ใบอนุญาตประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมทั้งหลาย
แต่ที่แตกต่างกันก็คือ หน่วยงานกำกับดูแลเหล่านี้ ทั้งที่เป็นหน่วยงานรัฐ อย่างกรมการขนส่งทางบกและกรมเจ้าท่า ในสังกัดกระทรวงคมนาคม หรือ “หน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระ” อย่าง กกพ. และ กสทช.นั้น บทบาทอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานเหล่านั้น จะไม่ก้าวล่วงกฎหมายอื่นๆ โดยเฉพาะ พ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนฯ หรือ พ.ร.บ.พีพีพี แต่อย่างใด ดังจะเห็นได้จาก กรณีของกรมเจ้าท่าที่แม้จะกำกับดูแลท่าเรือ ท่าเทียบเรือ ดูแลการประกอบกิจการเดินเรือในน่านน้ำไทย แต่หากเป็นกิจการสัมปทานอย่างสัมปทานการพัฒนาท่าเรือแหลมฉบัง ระยะที่ 3 หรือสัมปทานการพัฒนาท่าเรือมาบตาพุด ที่ต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ.การร่วมลงทุนฯ แล้ว หน่วยงานเจ้าของโครงการยังคงต้องมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่เกี่ยวเนื่องทุกกระเบียดนิ้ว หาใช่จะมาเริ่มศึกษาเอาหลังจากคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นขอบการดำเนินโครงการไปแล้ว อย่างที่ร่าง พ.ร.บ.การขนส่งทางรางฯ กำหนด
และการที่หน่วยงานรัฐใดประสงค์จะดำเนินโครงการเมกะโปรเจกต์ต่างๆ ด้วยตนเองนั้น โดยหลักการแล้ว จะต้องพิจารณาถึงขีดความสามารถและศักยภาพ ความพร้อมทางการเงินและแหล่งเงินลงทุนต่าง ๆ อยู่แล้ว แต่กลับเป็นเรื่องที่น่าแปลกหากโครงการที่จะดำเนินการเหล่านี้เกี่ยวข้องกับการขนส่งทางรางแล้ว กลับจะต้องขอความเห็นชอบจากกรมการขนส่งทางรางและคณะกรรมการเสียก่อน ทำราวกับว่าอธิบดีกรมการขนส่งทางรางนั้นมีอำนาจที่จะพิจารณาความเหมาะสมในการดำเนินโครงการ/กิจการขนส่งทางรางเหล่านั้นได้ดีกว่าคณะรัฐมนตรี เสียอีก
“กูรู” กฎหมายมหาชนชี้..ล้ำเส้น พ.ร.บ.พีพีพี
ศ.อมร จันทรสมบูรณ์ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนและกฎหมายรัฐธรรมนูญ ได้ตั้งข้อสังเกตถึงสาระสำคัญของหลักการกฎหมายฉบับนี้ใน 3 ประเด็น ได้แก่ 1. การให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเพิกถอนสัญญาสัมปทาน 2. การไม่ส่งเสริมการแข่งขันระหว่างเอกชนในการพัฒนาอุตสาหกรรมทางราง และ 3. หลักเกณฑ์และอำนาจที่มีความซ้ำซ้อน
โดยในประเด็นแรก การให้อำนาจรัฐมนตรีเพิกถอนสัญญาสัมปทาน หรืออนุมัติการต่ออายุสัญญาสัมปทาน (ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบไว้แล้ว) เป็นการขัดแย้งกับ พ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน หรือ “พีพีพี” โดยหลักการในเรื่องนี้ กำหนดให้ผู้ได้รับสัมปทานเดิมต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ของ พ.ร.บ.การขนส่งทางราง และเงื่อนไขที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมกำหนด โดยหากผู้ได้รับสัมปทานเดิมกระทำผิดบทบัญญัติใดของ พ.ร.บ. การขนส่งทางราง ถือเป็นเหตุเพิกถอนใบอนุญาตประกอบกิจการขนส่งทางราง และให้เพิกถอนสัญญาสัมปทาน (มาตรา 162 วรรคสอง)
นอกจากนั้น ในกรณีที่มีการต่ออายุสัญญาสัมปทานเดิมต้องขอรับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมด้วย (มาตรา 162 วรรคสี่) ทำให้มีการตั้งข้อสังเกตในเรื่องดังกล่าวว่า..
1) พ.ร.บ. การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 มีหลักเกณฑ์ให้โครงการร่วมลงทุนต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ดังนั้น การให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมใช้อำนาจเพิกถอนสัมปทานได้ เป็นการให้อำนาจเพิกถอนการดำเนินการที่คณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบไว้แล้วหรือไม่ ขัดแย้งกับหลักการใช้อำนาจเพื่อประโยชน์สาธารณะของคณะรัฐมนตรีในการบอกเลิกสัญญาร่วมลงทุนตาม พ.ร.บ. พีพีพี พ.ศ. 2562 หรือไม่ ?
2) ร่าง พ.ร.บ.การขนส่งทางรางฉบับล่าสุด เนื้อหาต่างจากฉบับก่อนหน้าที่กระทรวงคมนาคมขอเพิกถอนไปในปี 2563 (ในขณะที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากำลังพิจารณาร่าง) ที่มิได้กำหนดหลักการนี้เอาไว้ แต่กำหนดหลักการไว้ว่า “จะต้องไม่กระทบสิทธิของผู้ประกอบกิจการขนส่งทางรางเดิม” (มาตรา 33)
ประเด็นที่ 2 การไม่ส่งเสริมการแข่งขันระหว่างเอกชนในการพัฒนาอุตสาหกรรมการขนส่งทางราง ที่กำหนดคุณสมบัติของผู้รับใบอนุญาตที่เกี่ยวข้องกับการถือหุ้นและการครอบงำกิจการ เช่น การห้ามผู้รับใบอนุญาตถือหุ้นในบริษัทที่ประกอบกิจการขนส่งทางรางอื่นเกินกว่า 50% หรือการห้ามมิให้มีบริษัทที่สามถือหุ้นเกินกว่า 50% ของทั้งในบริษัทผู้รับใบอนุญาตและบริษัทที่ประกอบกิจการขนส่งทางรางอื่น (มาตรา 60) และการกำหนดเกี่ยวกับการสัดส่วนการถือหุ้นและอำนาจบริหารจัดการโดยคนต่างด้าวไม่ให้เกินกว่ากึ่งหนึ่ง (มาตรา 45 และ 46) ซึ่งอาจเป็นการกีดกันไม่ให้เอกชนที่มีประสบการณ์เกี่ยวกับการขนส่งทางราง เข้าร่วมเป็นผู้ประกอบกิจการขนส่งทางรางในโครงการอื่นได้อีก จึงไม่เป็นการส่งเสริมให้ผู้ที่มีประสบการณ์สามารถเข้าร่วมกระบวนการคัดเลือกเอกชนตาม พ.ร.บ. การร่วมลงทุนฯ ซึ่งจะทำให้รัฐและประเทศชาติเสียประโยชน์ เป็นต้น
ประเด็นที่ 3 หลักเกณฑ์และอำนาจหน้าที่มีความซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่แล้ว เช่นการรถไฟแห่งประเทศไทย และการรถไฟฟ้าขนส่งมวลซนแห่งประเทศไทย (รฟม.)
ทั้งหมด คือ บทสรุปของร่าง พ.ร.บ.การขนส่งทางราง พ.ศ. ... ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภาผู้แทนฯ ซึ่งแม้กระทรวงคมนาคมจะพยายามป่าวประกาศว่า เพื่อเป็นการรองรับการจัดตั้งหน่วยงาน “กรมการขนส่งทางราง” มีอำนาจหน้าที่ในการวางมาตรการกำกับดูแลการขนส่งทางรางและการประกอบกิจการขนส่งทางราง เช่นเดียวกับการกำกับดูแลการขนส่งทางบก และขนส่งทางน้ำ ที่กระทรวงคมนาคมกำกับดูแลอยู่ในปัจจุบัน
แต่ด้วยเนื้อหาของร่าสงกฎหมายฉบับนี้ ที่ไม่ได้เป็นเพียงการจัดตั้งหน่วยงานรัฐตามปกติเท่านั้น แต่ยังมุ่งหมายจะเข้าไปกำกับดูแลการประกอบกิจการขนส่งทางรางหรือถึงขั้นการให้ใบอนุญาต ให้สัมปทานกิจการขนส่งทางรางทั้งที่มีอยู่แล้ว และที่จะมีขึ้นในอนาคต จึงทำให้หลายฝ่ายต่างแสดงความกังวล หากกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้บังคับ ก็เชื่อแน่ว่า จะส่งผลกระทบต่อโครงการเมกะโปรเจกต์อย่างสัมปทานรถไฟฟ้าสายสีเขียวของ กทม.-บีทีเอส (BTS) หรือโครงการรถไฟฟ้าขนาดเบา ที่ “องค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.)” ทั้งหลายกำลังดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน หรือที่กำลังจะดำเนินการในอนาคตตามมาอย่างแน่นอน!
